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■本報記者 祝越
當霧霾成為公共健康和公共環境的大敵，地方立法能否及時回應市民關切？市人大常委會表決通過《上海市煙花爆竹安全管理條例》，不但擴大煙花爆竹的禁放區域，更要擴大禁售區域，為“台中馬桶不通千年習俗”的改變給予瞭堅定的制度支撐———過去五年，針對新情況新需求，上海地方立法努力增強著制度供給的及時性。
而《政府工作報告》指出，今後五年，是上海基本建成國際經濟、金融、貿易、航運中心和社會主義現代化國際大都市的決勝期、加快建設具有全球影響力的科技創新中心的關鍵期、全面建設卓越的全球城市的起步期。站在新起點上，怎樣的立法才能適應層出不窮的新情況新問題，才能讓法治成為上海制度競爭力的核心標志？ 據悉，市人大常委會已完成上海“十三五”及更長時期重點領域立法需求調研，從政府的視角、專傢的視角、社會的視角三個層面提出瞭長遠的立法需求，回應著各方對制度供給的需求。
不搞“大而全”，關鍵在精準
要在全社會形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環境，需要嚴格執法、公正司法、全民守法，但從制度供給的角度講，首先要解決有法可依的問題，科學立法尤為重要。上海“十三五”及更長時期重點領域立法需求的調研，研究瞭過去五年的代表議案和委員提案，收集瞭上海市法學會、上海市立法研究所的課題成果，匯集瞭上海社會科學院、上海市社會科學界聯合會專傢的智慧，在各方面提出287項立法需求基礎上，通過賦於分值的方式，確定瞭各方面意見比較集中、上海發展需求比較緊迫的立法項目。
早在1979年，市人大及其常委會就被依法授予地方立法權。截至去年9月，市人大及其常委會在38年中共制定地方性法規251件，其中現行有效法規176件；作出法規解釋和法律性問題的決定28件，現行有效13件，基本填補瞭地方立法的空白。然而，隨著上海改革發展步伐加快，立法需求有增無減，立法數量呈現“井噴”態勢。以編制2018年立法計劃為例，各部門申報的正式立法項目已達97項。同時，地方性法規的生命周期逐漸縮短，法規修改頻率越來越快。
如何用足、用好有限的立法資源，降低立法成本？
課題組總結：立法，不隻是制定新法，而是“立改廢”並重，當立則立，當修則修，當廢則廢。立法要善於調整優化存量，控制增量，能修改的則修改；新制定法規，能采用“一事一法”“一問題一條例”的立法體例，就盡可能不搞“大而全”———小修小補，功效未必小，關鍵在“精準”。
對改革進程進行台中市化糞池清理主動謀劃和前瞻規范
在上海自貿試驗區運行不到一年時，市人大常委會就推出一部內容全面、系統的自貿試驗區條例，這部堪稱上海地方立法史上最具影響的“第一法”，成為自貿試驗區可復制可推廣經驗的重要組成部分。
作為市十四屆人大常委會委員，華東政法大學校長葉青參與瞭2014年《中國(上海)自由貿易試驗區條例(草案)》的審議，令他印象最深的是，審議過程中增加瞭不少指導性、引領性條款，更加註重為自貿區進一步實行制度創新預留瞭空間。
“未來的地方立法，不是對改革實踐的被動回應，而是對改革進程進行主動謀劃和前瞻規范，要積極發揮立法對改革的引領和推動作用。”葉青表示，對實踐證明已經比較成熟的改革舉措，要盡快上升到法律法規層面固定下來；對已經不適應新的發展要求的法律規章，應當抓緊修改法規使其適應改革需要；對於實踐條件還不成熟的改革舉措，要及時作出授權；對改革方向已經確定，但具體怎麼改、制度怎麼設計，一時看不各級學校抽化糞池清的，立法要為改革預留空間。
目前，中央事權是國傢立法領域，地方無權涉及，這是地方立法的一條基本底線。上海自貿試驗區立法中探索的“全國人大先授權、地方先行先試、全國人大再改法”的方式，已經成為一條很管用的法治支持改革的路徑。葉青表示，即使在中央事權領域，隻要選準好切入點，依然能找到地方立法的空間。
“未來地方立法需要解放思想、探索空間，加大先行先試力度，為國傢立法提供有益經驗。”上海要當好新時代排頭兵和先行者，會繼續遇到由改革試點產生的立法需求，葉青希望通過法律暫時調整實施來留出空間，“為支持浦東新區當好排頭兵中的排頭兵、先行者中的先行者，需要研究爭取全國人大常委會支持，授權浦東新區制定法規規章的可能性，更好保障自貿試驗區和科創中心建設。”
區域協同發展的制度供給需求
地方立法如何應對長三角一體化發展的制度供給需求，也是課題組重點關註的議題。隨著“一帶一路”倡議、京津冀協同發展和長江經濟帶發展戰略的實施，在促進道路聯通、醫保聯通、環境協同治理、信用建設等領域，區域協作立法需求日漸突出。北京、天津、河北一省二市人大建立瞭京津冀協同發展的立法協調機制，每年就立法計劃開展協商，就部分項目開展協同立法。
上海地方立法，面對區域協調發展戰略的新內涵、新要求、新任務，也亟需積極謀劃長三角區域協同發展的制度供給路徑。上海、浙江、江蘇、安徽三省一市人大已經在2014年通過制定各自的《大氣污染防治條例》進行瞭協作的首次實踐，如今這一合作已轉入水污染防治領域，四地法制部門的長效合作機制已經建立。
這一創新立法機制，找準建設長三角城市群、深化區域合作機制的制度需求，探索著破除限制資本、技術、人才等生產要素自由流動的各種體制機制障礙，在更大范圍、更廣領域、更高層次推進著長三角區域立法協作，力求以立法引領、推動、保障長三角繼續在創新引領、轉型升級、綠色發展、改革開放中走在全國前列—————這樣的制度供給力值得期待。
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